范进学，上海交通大学特聘教授，博士生导师，法学博士。
完整、全面、准确落实机构改革各项任务与要求，必须从思想上提高认识。坚持问题导向是习近平新时代中国特色社会主义思想世界观和方法论的核心内容。
党的十九届三中全会公报提出：深化党和国家机构改革的首要任务是，完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。改革过程中要抓紧完成三定方案的确定和工作人员的转隶工作，尽快完成改革、理顺职责、进入角色。党的十四大到十八大之前的4次机构改革核心是不断探索、逐步建立适应于社会主义市场经济的体制机制。这20年的4次机构改革正是围绕这一主线展开并不断深化拓展，逐步完善与建立适应市场经济的党和国家机构体制。无论是第一阶段通过革除计划经济体制释放体制活力、推动改革开放破局起航，还是第二阶段借助转变职能、建立适应于社会主义市场经济的体制机制、加速经济增长，抑或是第三阶段以党的全面领导优化体制效能、推进高效运转、实现治理体系和治理能力的现代化，都是通过不断完善机构、优化职能使之能够推动和保障党和国家发展战略的实现，建构一个与不断发展的经济基础、社会主要矛盾、党和国家中心工作相匹配、相协调的党和国家机构职能体系。
三、扎实推进党和国家机构改革的落实举措此轮党和国家机构改革事关重大，是当前一项重要的政治任务，必须坚决贯彻落实。通过机构改革完善治理体系、提升治理效能是国家治理现代化的必然要求。3.部分改革试点决定未明确标示授权，而是由全国人大常委会直接决定暂停适用或暂时调整内容，如《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于深化国防动员体制改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》，但这类决定中仍规定具体试点方案由相关国家机关来制定，产生了职权转移的法律后果，因此这类决定实质上带有授权性质，可归类为授权改革试点决定。
从维持法制统一的要求出发，法律保留蕴含着非必要不授权的保守态度，以保证基础事项在法律层面的统一，由此在奠定法治一致性基础的同时，也为授权改革提供了总指引，同时也为其设定了不可逾越的框架限制和约束。二是宪法优先，即有关宪法基本原则和价值、国家目标、国家象征、国家基础制度、政权组织形式、国家结构形式、基本权利体系等关涉国家整体性组织和运行的基本事项，由宪法进行首创性规定，法律根据宪法规定进行具体规定。作出授权决定径直进行改革试点，就略过了是否应当设立该新税种的民主选择过程，违反了民主正当性的一般要求。[30]此外，授权国务院先行制定行政法规的授权范围及禁止授出事项，取决于行政法规本身的立法权限、民主性程度以及自身的立法特点。
[7]参见郭文涛：《重大改革特别授权机制应遵循授权明确性原则》，载《甘肃政法大学学报》2022年第2期，第33页。授权国务院先行制定行政法规只涉及全国人大常委会与国务院的横向关系，而授权改革试点既涉及全国人大及其常委会与国务院的横向关系，也涉及中央与地方的纵向关系，这就决定了后者必然要置于央地关系的宪法框架中进行考量。
只是这种限制没有像第12条授权国务院先行制定行政法规那样明确列举了禁止授权的事项，客观上导致了授权改革试点实践在授权事项范围上难以受到明确约束，出现了部分越权授权。只有满足了这一合宪性的形式要求，才可根据授权明确性原则，对授权的内容、事项范围及限度予以明确，进而根据比例原则进一步优化授权方案，从而提升授权改革试点的实质合宪性。以授权开展刑事案件认罪认罚从宽改革制度试点为例，刑罚是法律保留的重要事项，通过严格法定程序保障公正是法律保留的基本精神，但在改革实践中，出现借此简化程序的倾向，大大弱化了法官通过阅卷与庭审来控制案件质量、防止错误裁判的程序功能，旨在实现被追诉人认罪认罚后得到适当从宽处理的目标被异化为单向的程序效率化目标。此外，有部分授权决定说明，如《对〈关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定（草案）〉的说明》指出这项改革也符合行政许可法确立的原则，似乎蕴含着一定的符合法律保留原则的意味，但不够直接。
[23]所谓法律的基本原则，是指贯穿于该法律始终的核心和精神，也即该法律的基本原则、指导思想和基本任务。对此，2015年《立法法》修改新增第13条，对授权改革试点的主体、条件、事项、内容作了初步规定，2023年《立法法》修改将其调整为第16条，增加了授权改革试点与法律修改相衔接、授权期限延长等规定，但对于何种事项应当保留、何种事项可以授出等重要问题尚无明确规定，且未形成系统完备的规范体系。[5]然而，授权明确性原则主要强调授权要素的清晰性，旨在反对概括性授权、一揽子授权或空白授权，并不过多考虑授权本身的权限问题。[16]从法律保留角度对授权改革试点进行审视，既是从权限上来划定改革试点界限，更是将法律保留所蕴含的实质法治精神融入授权决定中，对改革试点进行合目的性的实质性约束。
其中缘由也不难理解，授权改革试点与授权先行制定行政法规分属两种授权类型，基于权限关系和授权性质的不同，在授权范围和禁止授权事项上二者不能混为一谈。（5）税率调整及税收征收管理制度可以授权改革试点，但新税种的设立由于关联税收体系和经济体制，亦是对公民与国家关系的重大调整，应当遵循绝对保留，不宜授予地方进行试点。
在事项范围上，事关全国的重要事权属于中央，体现国家主权、维护市场统一以及受益范围覆盖全国的事权属于中央。从宪法整体性角度看，作为我国政权组织形式的人民代表大会体制是一个多元包容的体制，可以根据时代发展和改革需要，在人大体制下将不同于立法权、司法权和行政权的国家权力表达出来。
在授权改革试点决定所涉事项中，明确属于法律保留事项的有诉讼制度、监察体制（国家机关的产生、组织和职权事项）、立法制度（国家机关的产生、组织和职权事项）、特别行政区制度、税收制度（税种的设立），对应的有关授权改革决定包括《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》《关于授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖的决定》《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》《关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定》《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》共11项。[18]在这种总的倾向下，对具体事项的调整就被视为推行政策和满足实践需要的方式，在具体规定上偏向于问题解决式的单向线性思维，重视短期效果，为追求改革实效而自觉不自觉地采取个别化、特定化的措施，难以充分考虑具体措施与现存法律法规的衔接和协调，更难以从法律体系的整体性视角来进行总体把握和整体评估。改革试点弹性空间较大，且会根据实际情况即时调整，通过一种稳定的原则来设定试点调整的红线就极为必要。排除延长授权决定6项，剩下的28个授权改革试点决定所涉事项主要包括：行政审批制度（6项）、财政和经济制度（8项，包括药品管理、股票发行制度、社会保险制度、财政政策、税收制度各1项，土地制度3项）、诉讼和司法制度（6项）、立法制度（1项）、公务员制度（1项）、军事体制（3项，包括军官制度、武装警察部队体制、国防动员体制各1项）、监察体制（1项）、特别行政区制度（2项）。[8]然而，比例原则作为权衡工具，对象是授权是否服务于改革发展需要，手段是否必要、适当和均衡，而不包括哪些可授、哪些不可授的权限考量。这是因为，授权权限范围是授权机关与被授权机关的宪法权限关系的体现，授权对象不同，权限关系就不同，授权范围就会呈现出差别。
2.通过解释可确定涉及法律保留事项的授权改革试点决定。[24]参见沈岿：《论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本》，载《当代法学》2017年第4期，第13页。
把这些事项授出后再来权衡，无异于先上车再买票，颠倒了法治的基本逻辑。（4）犯罪和刑罚、人身自由限制及对政治权利的剥夺，因其重要性和影响范围同样适用于中央与地方的关系，在纵向维度亦被禁止授权。
若绕过法律保留，一味顺从改革发展需要来作出授权决定，就冲淡了非必要不授权的审慎精神，使得授权决定更多只是为重大改革做合法性背书，而不能发挥应有的约束、规范和引领改革的功能。实际上，这种担忧不足为虑。
综上，对应的授权改革决定包括《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》《关于授权国务院在北京市大兴区等二百三十二个试点县（市、区）、天津市蓟县等五十九个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用〈中华人民共和国公务员法〉有关规定的决定》《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》《关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》《关于深化国防动员体制改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》共9项。（三）若全国人大常委会有权暂停适用或暂时调整相关法律规定，是否有权授权国家机关就此进行改革试点？应注意，全国人大常委会作出授权决定，并非把暂停适用或暂时调整相关法律规定的职权授出。在纵向法律保留维度，全国人大常委会授权地方改革试点是发挥地方主动性和积极性的举措，但不能影响中央的统一领导。虽然2023年《立法法》修改将就行政管理等领域的特定事项调整为就特定事项，取消了行政管理等领域的限制，但这一关于授权事项的限制仍然体现在立法原意中。
从授权权限和授权明确性的逻辑关系来看，作为授权权限规范的法律保留原则，是授权明确性原则在逻辑上的先决条件。越过法律保留原则作出授权改革试点决定，既可能产生越权授权，也可能减损法律保留所承载的宪制功能，引发宪法争议。
[20]而法治与改革的关系也仅停留于形式层面上的和谐，无法达到以法的体系革新来推动系统性集成性改革和社会整体进步的理想效果。尤其在改革深入推进过程中，授权改革试点的作用将会更加明显，这一基础性和前提性的权限考量就显得更为迫切和必要。
[7]综上，授权明确性原则的适用应当在有关授权范围及其界限的权限分析之后。其积极功能在于通过宪法或基于宪法构造国家体制、创制政治秩序，其消极功能在于防止立法机关干预或染指制宪权事项。
具体来讲，全国人大常委会享有暂停适用或暂时调整法律规定的概括性权限，但由于某些事项只能由宪法来规定，全国人大尚且不能以法律来先行规定或进行调整，更不用说由全国人大常委会对此进行暂停适用或暂时调整。其中，与宪法整体性关联最大的、也可能最接近宪法保留事项的，当属监察体制改革。对此授权的限制，一方面要考虑到授权改革试点对犯罪和刑罚、人身自由以及政治权利等绝对保留事项的影响大小，另一方面要考虑到授权改革试点事项与整体性诉讼体制和军事体制的关联程度。授出职权主要包括两项：一是，授权包括国务院在内的国家机关就特定事项行使决定权，如由国务院决定审批权下放[25]或在特定区域内由地方人民政府决定暂停审批。
在横向法律保留维度，全国人大常委会授权包括国务院在内的国家机关进行改革试点所构成的权限关系，与《立法法》第12条规定的授权国务院在尚未制定法律的情况下就特定事项先行制定行政法规这一授权立法类型有相通之处。本文主张法律保留原则是授权改革试点应遵循的首要原则，拟对上述问题展开分析。
这一错误理解，实际上是把第16条从授权的宪法规范体系中割裂开来，漠视了第16条背后更深层次的宪法依据及其应受的宪法限制。据此，对于哪些职权或事项属于绝对保留不能被授出，可区分为横向法律保留和纵向法律保留两个维度分别考量。
（2）若该事项不属于宪法保留事项，相关法律规定可以被暂停适用或暂时调整，对此，能否由全国人大常委会来决定？该项判断立足于全国人大与全国人大常委会的权限分工。（二）以是否涉及法律保留为标准的类型区分以是否涉及法律保留为区分标准，可对28项授权改革试点决定进行分类。 |
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